Thông qua hoạt động công tác kiểm sát trong những năm gần đâythấy rằng,số lượng khiếu kiện hành chính tại Tòa án nhân dân (TAND) hai cấp của tỉnh Bắc Giang phát sinhnhiều, diễn biễn phức tạp hơn và có khiếu kiện đông người. Quá trình giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ nhiều khó khăn, vướng mắc và phức tạp như sau:
1. Những khó khăn, vướng mắc và phức tạp
Thứ nhất, khiếu nại về việc Tòa án trả lại đơn khởi kiện: Tỷ lệ trả lại đơn khởi kiện trong thời gian qua tuy không lớn, chiếm khoảng 5% số đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Lý do việc trả lại đơn khởi kiện là người khởi kiện không xác định được đầy đủ đâu là quyết định hành chính, hành vi hành chính. Theo Điều 3 của Luật tố tụng Hành chính năm 2015 (LTTHC) thì: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể; mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; mà hành vi đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Chính vì vậy mà khi khởi kiện, người khởi kiện do chưa hiểu được đầy đủ những quy định đó của pháp luật hoặc trong các trường hợp không có quyền khởi kiện; pháp luật có quy định về điều kiện khởi kiện nhưng khi khởi kiện còn thiếu một trong các điều kiện đó; sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án; đơn khởi kiện không đầy đủ các nội dung (ngày, tháng, năm làm đơn; Tòa án được yêu cầu giải quyết vụ án hành chính; tên, địa chỉ ... của người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; nội dung quyết định giải quyết khiếu nại; yêu cầu đề nghị Tòa án giải quyết; cam đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Đồng thời kèm theo đơn khởi kiện phải có tài liệu, chứng cứ chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm) theo quy định tại Điều 118 của LTTHC. Nên khi làm đơn khởi kiện ra Tòa án thường bị trả lại đơn khởi kiện hoặc đã được Thẩm phán yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện nhưng người khởi kiện không thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 122 của LTTHC; việc trả lại đơn khởi kiện được quy định tại Điều 123 của LTTHC, từ đó thường dẫn đến việc khiếu nại, kiến nghị và việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện được thực hiện theo quy định tại Điều 124 của LTTHC.
Thứ hai, cùng với việc khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thì có trường hợp đương sự, người đại diện của đương sự còn yêu cầu Tòa án áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời theo Điều 66 của LTTHC để tạm thời giải quyết yêu cầu cấp bách của đương sự, bảo vệ chứng cứ, bảo toàn tình trạng hiện có, tránh gây thiệt hại không thể khắc phục được, bảo đảm việc giải quyết vụ án hoặc việc thi hành án. Việc này đã làm phát sinh thêm nhiều khiếu nại, kiến nghị về việc áp dụng, thay đổi hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án theo Điều 76 của LTTHC.
Thứ ba, khiếu nại về việc yêu cầu thay đổi người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng theo khoản 14 Điều 55 của LTTHC: Đương sự, người đại diện của đương sự khiếu nại hoặc đề nghị thay đổi Thẩm phán, Thư ký với lý do cho rằng quá trình thụ lý giải quyết vụ án không khách quan hoặc đã giải quyết ở vụ án hành chính tương tự có cùng một quyết định hành chính, hành vi hành chính; hoặc yêu cầu thay đổi người tham gia tố tụng với lý do là họ đã tham gia việc giải quyết khi họ thực hiện quyền khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại.
Thứ tư, trong các vụ án hành chính, người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân hoặc Ủy ban nhân dân (UBND) theo quy định tại Điều 57, Điều 60 của LTTHC: Thì hầu hết không trực tiếp tham gia tố tụng, mà ủy quyền cho cấp phó tham gia tố tụng tại các phiên họp, đối thoại, phiên tòa; đồng thời người bị kiện thường cử ra Tổ giúp việc (các thành viên thường là cán bộ Văn phòng UBND, Bộ phận tiếp dân, Sở Tài nguyên và Môi trường, Văn phòng đăng ký đất đai ... ) để nhận các văn bản tố tụng của Tòa án, để tham mưu soạn thảo văn bản trình bày ý kiến và cung cấp tài liệu, chứng cứ giao nộp theo yêu cầu của Tòa án. Nhưng vẫn có trường hợp Chủ tịch UBND và người đại diện của UBND không tham gia phiên họp, đối thoại, phiên tòa mà xin vắng mặt, nên gây khó khăn, kéo dài trong việc giải quyết vụ án và gây sự bức xúc của người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; đây còn là việc chưa chấp hành nghiêm túc quy định của LTTHC.
Trên thực tế thì những người này thường rất chậm giao nộp văn bản trình bày ý kiến, cung cấp, giao nộp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án; thậm chí có nhiều vụ án thụ lý đã lâu (có nhiều vụ hơn 1 năm) nhưng người bị kiện vẫn chưa có ý kiến đối với yêu cầu của người khởi kiện và chưa cung cấp tài liệu, chứng cứ liên quan cho Tòa án. Một khó khăn lớn nhất là người bị kiện không cung cấp, giao nộp hoặc cung cấp, giao nộp không đầy đủ với lý do là văn bản, tài liệu, hồ sơ không còn đầy đủ, bị thất lạc hoặc không còn lưu trữ.
Trường hợp những vụ án phức tạp, có đông người khởi kiện và quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, của người có quyền, nghĩa vụ liên quan (dẫn đến phải hủy quyết định hành chính, buộc phải thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật) thì người được ủy quyền thường không tự quyết định được quan điểm giải quyết vụ án, dẫn đến việc phải xin hoãn phiên họp, đối thoại, phiên tòa.
Trong thực tế, việc người bị kiện rất ít khi trực tiếp tham gia tố tụng đồng thời cũng không ủy quyền cho cấp phó trực tiếp tham gia tố tụng, không trả lời ý kiến đối với yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện thì Tòa án không thể tiến hành đối thoại được, hoặc trường hợp xin vắng mặt, hay có người được ủy quyền nhưng xin vắng mặt tại phiên họp, đối thoại, tại phiên tòa, cũng làm cho việc giải quyết vụ án luôn luôn bị kéo dài. Vì Tòa án vẫn phải tiến hành và thực hiện đầy đủ các trình tự, thủ tục tố tụng, đó là phải lần lượt triệu tập để lấy lời khai, yêu cầu cung cấp chứng cứ, tiến hành đủ hai lần tổ chức phiên họp tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại, hai lần triệu tập xét xử hợp lệ mới đưa vụ án ra xét xử vắng mặt được.
Điều đáng quan tâm là người bị kiện thường hay xin hoãn phiên họp, đối thoại, hoãn phiên tòa với nhiều lý do khác nhau như cung cấp giao nộp thêm tài liệu, chứng cứ, bận công tác, bận họp, hoặc trùng với phiên tòa phúc thẩm ... đã làm cho việc giải quyết vụ án bị kéo dài và làm cho người khởi kiện bức xúc, phản ứng rất gay gắt, không đồng tình việc Tòa án hoãn phiên tòa hoặc tiến hành xét xử vắng mặt người bị kiện và làm phát sinh việc khiếu nại, dẫn đến có trường hợp người khởi kiện yêu cầu thay đổi Thẩm phán.
Thứ năm, về áp dụng pháp luật: Việc giải quyết án hành chính do có liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, được điều chỉnh bởi rất nhiều đạo Luật, văn bản quy phạm pháp luật khác nhau; đặc biệt là các quy phạm pháp luật về đất đai và các chính sách liên quan có nhiều thay đổi theo từng thời kỳ, thời điểm đòi hỏi cần có nhiều thời gian thu thập, tập hợp tài liệu, tìm hiểu, nghiên cứu, trao đổi cũng như yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền giải thích những chồng chéo, bất cập.
Đáng lưu ý, các quyết định, quy định của HĐND, UBND tỉnh trong các thời kỳ có khác nhau về chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, nhất là về khung giá đất. Từ đó người dân thường so sánh về giá tiền bồi thường, về áp dụng tại các vị trí, các địa bàn và các địa phương liền kề, dẫn đến sự không đồng thuận đã làm phát sinh khiếu nại càng làm cho việc giải quyết vụ án thêm phức tạp, kéo dài.
Thứ sáu, quá trình giải quyết vụ án có nhiều trường hợp Tòa án cần phải chờ đợi kết quả thẩm định tại chỗ; kết quả định giá tài sản, thẩm định giá tài sản; kết quả giám định; hoặc kết quả xét xử của các vụ án có liên quan; có vụ án phải chờ kết luận thanh tra; đường lối giải quyết của các cơ quan chức năng thực hiện việc thanh tra các dự án, hoặc liên quan đến các vụ án, ví dụ như vụ án liên quan đến Công ty Lâm nghiệp Yên Thế của 146 hộ dân khởi kiện; Công viên Hoàng Hoa Thám ở thành phố Bắc Giang; Công ty Chế biến nông sản Bắc Giang; Công ty Cafe Hòa tan Trung nguyên; Dự án cải tạo nâng cấp đường tỉnh 293 và các tuyến nhánh vào khu du lịch sinh thái tâm linh Tây Yên Tử và Chùa Vĩnh Nghiêm; Các Dự án khu công nghiệp thuộc huyện Việt Yên … trường hợp hết thời hạn mà chưa có kết quả thì phải tạm đình chỉ giải quyết vụ án, nên việc giải quyết các vụ án cũng không thể thực hiện ngay được.
Thứ bẩy, trong cùng một dự án với các hồ sơ pháp lý giống nhau, nhưng người khởi kiện vụ án ra Tòa án không cùng một thời điểm; vụ án thụ lý trước đã được xét xử và bản án sơ thẩm bị kháng cáo. Khi giải quyết các vụ tương tự, các Thẩm phán thường chần chừ giải quyết để chờ đợi kết quả xét xử phúc thẩm. Ngoài ra, có vụ án với các hồ sơ pháp lý giống nhau nhưng kết quả xét xử phúc thẩm của Tòa án lại khác nhau cũng làm cho các Thẩm phán e dè, không yên tâm khi giải quyết những vụ án tương tự.
Đồng thời, việc giải đáp những vướng mắc và hướng dẫn trong giải quyết án hành chính của Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân tối cao chưa được kịp thời hoặc của cơ quan có thẩm quyền cũng là nguyên nhân làm chậm giải quyết vụ án.
Thứ tám, về nguyên nhân chủ quan: Cho đến nay, một số Thẩm phán vẫn còn tâm lý e ngại, sợ va chạm khi phải xét xử các vụ án đối với các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của lãnh đạo các cơ quan hành chính nhà nước (nhất là các Thẩm phán mới được điều động, phân công xét xử án hành chính, Thẩm phán được phân công biệt phái, Thẩm phán sắp hết nhiệm kỳ hoặc có trường hợp đã có vụ án bị Tòa án cấp phúc thẩm xử hủy bản án sơ thẩm).
Ngoài ra, còn là tình trạng thiếu Thẩm phán hoặc một số Thẩm phán được phân công biệt phái, Thẩm phán mới được bổ nhiệm thì cần thời gian tiếp cận, tìm hiểu công việc mà chưa thể xét xử ngay được. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến vụ án hành chính chậm được giải quyết, còn để kéo dài.
Thứ chín, một trong những khó khăn, bất cập nhất liên quan đến việc áp dụng quy định của LTTHC: Đó là quan điểm khác nhau về việc áp dụng hay không áp dụng trước yêu cầu của các đương sự đề nghị Tòa án áp dụng thời hiệu trong giải quyết vụ án hành chính. Theo quy định tại khoản 5 Điều 116 của LTTHC thì "Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính" và tại khoản 2 Điều 149 của Bộ luật Dân sự năm 2015 (BLDS) quy định "Tòa án chỉ áp dụng quy định về thời hiệu theo yêu cầu áp dụng thời hiệu của một bên hoặc các bên với điều kiện yêu cầu này phải được đưa ra trước khi Tòa án cấp sơ thẩm ra bản án, quyết định giải quyết vụ, việc".
Do vậy Toà án có áp dụng quy định này khi giải quyết các vụ án hành chính hay không? Từ đó phát sinh hai quan điểm:
Quan điểm thứ nhất cho rằng, theo quy định của BLDS như vậy, thì cần phải áp dụng.
Quan điểm thứ hai cho rằng, theo khoản 5 Điều 116 của LTTHC chỉ quy định các quy định của BLDS về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính, không quy định việc áp dụng quy định về thời hiệu trong BLDS cũng được áp dụng trong việc giải quyết vụ án hành chính, nên không áp dụng quy định này.
Thứ mười, hầu hết các vụ án hành chính trong thời gian qua liên quan đến lĩnh vực thu hồi đất, hỗ trợ, tái định cư và thường diễn biến rất phức tạp, khiếu kiện kéo dài, đông người, làm chậm việc giải quyết của Tòa án.
Theo Điều 62 của Luật Đất đai năm 2013 quy định "Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng". Người có đất bị thu hồi cho rằng, đây là một khái niệm chung chung, không rõ ràng, dễ bị lợi dụng và dẫn đến nhiều dự án thu hồi đất thiếu minh bạch, không đúng mục đích hoặc chưa cần thiết (do có nhiều "Dự án treo" làm tài nguyên đất bị bỏ hoang hóa kéo dài, gây thiệt hại lớn cho cho người sử dụng đất có đất bị thu hồi và ngân sách nhà nước, dẫn đến khiếu kiện phức tạp). Do vậy, cần phải phân loại chính xác các Dự án phát triển kinh tế - xã hội thuần túy phục vụ lợi ích của Doanh nghiệp và các Dự án kinh tế vì lợi ích thuần túy của nhà đầu tư thì cần phải được tách ra khỏi Dự án vì lợi ích chung của cộng đồng được quy định trong Điều 62 của Luật Đất đai năm 2013, có như vậy mới tránh được sự lợi dụng, tạo ra các bất bình đẳng xã hội và mới tạo được sự đồng thuận cao trong xã hội về chính sách thu hồi đất của nhà nước, góp phần làm giảm mạnh các khiếu kiện hành chính, các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đại.
2. Một số đề xuất về giải pháp nhằm nâng cao chất lượng trong việc giải quyết các vụ án hành chính
2.1. Về tâm thế của Kiểm sát viên: Xác định án hành chính là một trong những loại án khó, cần phải có cán bộ Kiểm sát viên chuyên sâu, có kinh nghiệm trong giải quyết án hành chính; đòi hỏi Kiểm sát viên phải đầu tư nhiều thời gian, công sức nghiên cứu; ngoài việc nắm vững về chuyên môn nghiệp vụ, cần phải nắm vững các văn bản quy định của pháp luật chuyên ngành, phạm vi thẩm quyền của từng loại văn bản hành chính, quan hệ pháp luật điều chỉnh để giải quyết vụ án hành chính được "thấu tình, đạt lý". Đồng thời, đòi hỏi Kiểm sát viên phải có bản lĩnh, tâm huyết với lĩnh vực này, phải ham học hỏi; phải có kiến thức xã hội hiểu biết sâu rộng, ngoài kỹ năng nghiệp vụ, cần phải có kỹ năng sống và nắm bắt diễn biến tâm lý của từng đối tượng, từng đương sự; phải tự tin, cởi mở nhưng phải bình đẳng, công bằng, tuyệt đối không được nôn nóng, không được e dè, nể nang, ngại va chạm.
2.2. Về thực hiện kiểm sát tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính và công tác phối hợp: Trong quá trình tiến hành kiểm sát tuân theo pháp luật Kiểm sát viên phải thực hiện đầy đủ, nghiêm túc theo quy định tại Điều 43 của LTTHC. Đồng thời phải có phương pháp phối hợp tốt với Tòa án, với Thẩm phán để tiếp cận được ngay từ khi Tòa án nhận đơn khởi kiện của đương sự, kiểm sát chặt chẽ việc nhận đơn khởi kiện và trả lại đơn khởi kiện, tránh để xảy ra tình trạng bị thụ động khi Tòa án, Thẩm phán đã trả lại đơn cho đương sự mới nắm được.
Ngay sau khi Thẩm phán được phân công thụ lý vụ án hành chính và Kiểm sát viên được phân công kiểm sát việc giải quyết vụ án thì phải tiến hành ngay việc kiểm sát chặt chẽ việc giải quyết vụ án hành chính từ khi Tòa án thụ lý, đảm bảo thời hạn giải quyết vụ án hành chính. Kiểm sát viên phải chủ động và nâng cao chất lượng trong công tác tham mưu giải quyết vụ án, thường xuyên phối hợp với Tòa án, với Thẩm phán đặc biệt lưu ý về hoạt động thu thập tài liệu, chứng cứ chứng minh, việc thẩm định tại chỗ, việc xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ ..., hoặc kiểm sát việc khiếu nại (nếu có), tham gia đầy đủ các phiên tòa, phiên họp của Tòa án cho đến khi kết thúc việc giải quyêt vụ án.
2.3. Tác động của công tác kiểm sát: Trong quá trình kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính cấn thận trọng và phối hợp với Thẩm phán để tránh để xảy ra các thiếu sót, vi phạm, đảm bảo việc đề ra các yêu cầu xác minh, thu thập, bổ sung tài liệu chứng cứ. Trường hợp phát hiện vi phạm, thiếu sót cần phải chủ động tháo gỡ, cần thiết phải kiến nghị kịp thời để khắc phục thiếu sót, vi phạm đó.
2.4. Cần sớm sửa đổi, bổ sung Quy chế số 519/QCPH-UBND-TAND-VKSND ngày 06/5/2014 giữa Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Bắc Giang về Quy chế phối hợp trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và giải quyết các vụ án hành chính, dân sự, kinh doanh thương mại.
Do quy chế này ban hành từ năm 2014, khi Luật tố tụng hành chính năm 2015 chưa có hiệu lực. Đến nay, đã trải qua hơn 7 năm thực hiện, nhiều nội dung không còn phù hợp, không đáp ứng được với thực tế nữa. Vì vậy việc phối hợp giữa Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Bắc Giang để sớm thống nhất việc sửa đổi, bổ sung và kịp thời ban hành Quy chế mới là hết sức cần thiết.
2.5. Kiến nghị TAND tỉnh đề nghị Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân tối cao theo thẩm quyền cần kịp thời giải đáp những khó khăn, vướng mắc, bất cập và có văn bản hướng dẫn cụ thể để Tòa án địa phương thực hiện và áp dụng thống nhất các quy định của pháp luật tố tụng hành chính trong giải quyết các vụ án hành chính được đảm bảo đúng pháp luật và kịp thời; đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đồng thời đề nghị cấp có thẩm quyền kiến nghị đến Quốc hội việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2013, đặc biệt là các điều khoản liên quan đến thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư./.
Hoàng Đức Trình- Nguyên Phó Trưởng phòng 10, VKSND tỉnh Bắc Giang
Thông tin tuyển dụng, đấu thầu, thanh lý
