I. Sự cần thiết phải ban hành Luật đất đai năm 2003
Luật Đất đai năm 1993, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 là một trong những đạo luật quan trọng thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Những kết quả đã đạt được trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 1993 là rất nhiều và đã thúc đẩy phát triển kinh tế, góp phần ổn định tình hình chính trị - xã hội. Tuy nhiên, trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, pháp luật về đất đai mà nòng cốt là Luật Đất đai năm 1993 cũng đã bộc lộ rõ những tồn tại, hạn chế đó là:
- Pháp luật về đất đai chưa xác định rõ nội dung cốt lõi của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý; Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa được thể hiện đầy đủ.
- Pháp luật về đất đai chưa đủ tầm về giải quyết một cách có hiệu quả những vấn đề về đất đai để đáp ứng yêu cầu đẩy nhanh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước trong thời kỳ đổi mới.
- Pháp luật về đất đai chưa thực sự theo kịp với tiến trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả. Luật đất đai quy định tương đối tập trung vào biện pháp quản lý hành chính và vẫn còn mang nặng tính bao cấp, trong khi các mối quan hệ về kinh tế được đề cập, điều chỉnh còn ít; chưa có đủ các chế định cần thiết về định giá đất, về điều tiết giá đất chênh lệch, về điều tiết lợi nhuận qua chuyển nhượng quyền sử dụng đất và bất động sản khác, về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất, về đất thầu, đấu giá quyền sử dụng đất, về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất, về định hướng và kiểm soát có hiệu quả việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất và thị trường bất động sản, về chuyển đổi mục đích sử dụng đất.
- Pháp luật về đất đai chưa giải quyết được những tồn tại lịch sử trước đây về đất đai, cũng như những vấn đề mới nảy sinh. Trong thực tế, vấn đề đòi lại nhà, đòi lại đất vẫn tiếp tục xảy ra và còn có những ý kiến khác nhau trong xử lý. Tình trạng vi phạm pháp luật, khiếu nại về đất đai vẫn tiếp tục và là vấn đề bức xúc, chưa có các quy định về chế tài cần thiết để giải quyết.
- Nhiều nội dung về pháp luật đất đai mới dừng lại ở mức độ quy định về nguyên tắc quan điểm mà thiếu các văn bản quy định cụ thể nên hiểu biết pháp luật và thực thi pháp luật đất đai còn khác nhau giữa các ngành, các cấp. Hệ thống pháp luật đất đai hiện nay rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc và kém hiệu lực.
Để khắc phục những thiếu sót trên, thực hiện Nghị quyết số 12/2001/QH11 về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XI (2002- 2007), Quốc hội đã tiến hành xây dựng Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1993. Tại kỳ họp thứ tư Quốc hội khóa XI ngày 26/12/2003 đã thông qua Luật Đất đai năm 2003.
II. Quan điểm và những nguyên tắc xây dựng Luật Đất đai năm 2003
- Trước hết là để bảo đảm phù hợp với nguyên tắc cơ bản mà Hiến pháp năm 1992 đã quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”, đồng thời thể chế hóa các quan điểm đã được xác định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về"Tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước". Kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật Đất đai hiện hành và luật hóa một số quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai đã được cuộc sống chấp nhận, đồng thời đưa vào Luật Đất đai những nội dung mới cần sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập một hệ thống pháp luật, đáp ứng cho thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
III. Những nội dung đổi mới đối với công tác quản lý nhà nước về đất đai trong Luật Đất đai năm 2003
Luật Đất đai năm 2003 gồm 7 chương, 146 điều, không có đoạn mở đầu như Luật Đất đai năm 1993, không có chương quy định riêng đối với người nước ngoài mà được bố trí chung vào các điều áp dụng cả cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước. So với Luật Đất đai năm 1993, thì Luật Đất đai năm 2003 có 6 vấn đề đổi mới như sau:
* Thứ nhất: Làm rõ vai trò Nhà nước là đại diện chủ sở hữu của toàn dân về đất đai có quyền định đoạt và hưởng lợi từ đất đai. Luật Đất đai năm 2003 quy định Nhà nước giữ quyền định đoạt cao nhất đối với đất đai bằng việc thực hiện những quyền năng cụ thể như: Quyết định mục đích sử dụng đất (thông qua việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất), quy định thời hạn sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, định giá đất. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 2003 đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước, của từng cấp chính quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ của người đại diện. Nhà nước có quyền hưởng lợi từ đất đai thông qua việc quy định các nghĩa vụ tài chính về đất đai đối với người sử dụng đất.
Với việc làm rõ vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Luật Đất đai năm 2003 đã phân định rõ ranh giới giữa quyền của chủ sở hữu đất đai với quyền của người sử dụng đất, nâng cao nhận thức của người sử dụng đất về nghĩa vụ của họ đối với chủ sở hữu đất đai.
* Thứ hai: Vấn đề đổi mới nội dung quản lý nhà nước về đất đai được bổ sung đầy đủ và hoàn chỉnh, bao gồm:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Nhằm đảm bảo phù hợp với việc quản lý đất đai tại đô thị và tính thống nhất trong sử dụng đất phát triển đô thị, Luật Đất đai năm 2003 quy định các xã, phường, thị trấn thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị không phải lập quy hoạch sử dụng đất mà việc này do Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thực hiện. Qua đó, nhằm nâng cao tính khả thi của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, làm cơ sở cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; Luật Đất đai năm 2003 quy định: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của xã, phường, thị trấn được lập chi tiết gắn với thửa đất thể hiện trên bản đồ địa chính và phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân.
Quy định về việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất đã được công bố phải thu hồi để thực hiện dự án, công trình hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau 3 năm không được thực hiện theo kế hoạch thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt kế hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh hoặc huỷ bỏ và công bố. Quy định như vậy để tránh tình trạng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất "treo" như hiện nay.
- Thẩm quyền giao đất và cho thuê đất: Luật Đất đai năm 2003 quy định về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất theo hướng tiếp tục phân cấp cho địa phương, Chính phủ không quyết định giao đất, cụ thể là:
+ Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức; giao đất đối với cơ sở tôn giáo; giao đất, cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài.
+ Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất đối với hộ gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư.
- Thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất:
+ Luật Đất đai năm 2003 quy định Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt để chủ động quỹ đất cho đầu tư phát triển. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2003 quy định Nhà nước giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất (do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thành lập) thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư.
- Thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Luật Đất đai năm 2003 quy định cấp nào có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất thì cấp đó có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy vậy, trong tình hình hiện nay, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện còn rất chậm, do đó tuỳ theo điều kiện cụ thể của địa phương, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thể uỷ quyền cho cơ quan quản lý đất đai cùng cấp cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
- Đăng ký đất đai: Luật Đất đai năm 2003 quy định việc đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Theo đó, Chính phủ sẽ quy định theo hướng Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là tổ chức sự nghiệp có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, quản lý hồ sơ địa chính gốc và thực hiện thủ tục hành chính trong quản lý đất đai theo cơ chế "một cửa”.
- Giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai: Luật Đất đai năm 2003 tăng cường vai trò giải quyết tranh chấp của Toà án nhân dân. Cụ thể, Luật này quy định: Tranh chấp đất đai mà đương sự có giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết. Việc giải quyết tranh chấp đất đai được thực hiện ở 2 cấp, trong đó cấp thứ 2 là cấp giải quyết cuối cùng. Như vậy, một mặt đảm bảo quyền của công dân, mặt khác xác định rõ phạm vi, chức năng, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa Toà án nhân dân và cơ quan hành chính các cấp.
- Quản lý tài chính về đất đai: Quy định nguyên tắc về định giá đất, bảo đảm sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp. Giá đất do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố vào ngày 01 tháng 01 hàng năm để người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ tài chính về đất đai trong năm đó. Luật Đất đai năm 2003 quy định cho phép doanh nghiệp có khả năng chuyên môn làm dịch vụ tư vấn về giá đất để thuận lợi trong giao dịch quyền sử dụng đất. Bổ sung quyết định về đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án trong đó có quyền sử dụng đất nhằm khắc phục những tiêu cực trong cơ chế xin - cho quyền sử dụng đất và để tăng thu cho ngân sách nhà nước.
* Thứ ba: Đổi mới về chế độ sử dụng:
- Phân loại đất: Để đáp ứng yêu cầuchuyển đổi mục đích sử dụng đất, đồng thời để quản lý đất nông nghiệp đảm bảo an toàn lương thực quốc gia, phù hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Luật Đất đai năm 2003 quy định phân chia quỹ đất thành 3 nhóm: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp, nhóm đất chưa sử dụng. Trong mỗi nhóm đất được phân thành nhiều loại đất cụ thể và có quy định quản lý sử dụng theo từng loại đất đó nhằm tạo điều kiện cho việc quản lý vĩ mô của Nhà nước, thuận lợi cho người sử dụng chủ động chuyển đổi cơ cấu cây trồng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế.
- Hạn mức giao đất, hạn mức nhận chuyển nhượng sử dụng đất nông nghiệp:
Sửa đổi về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp: Luật Đất đai năm 2003 quy định hạn mức giao đất nông nghiệp không thu tiền sử đụng đất, nếu vượt hạn mức giao đất phải chuyển sang thuê đất, trừ diện tích đất thuê, đất nhận chuyển nhượng, đất được thừa kế, tặng cho. Để đảm bảo công bằng đồng thời khuyến khích kết hợp trồng trọt, nuôi thuỷ sản, sản xuất muối, Luật Đất đai năm 2003 cũng quy định hạn mức giao đất trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng nhiều loại đất (đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối).
Quy định về hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp: Luật Đất đai năm 2003 giao cho Chính phủ trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng.
- Đất ở, đất vườn, ao: Luật Đất đai năm 2003 quy định đất ở, vườn, ao trên cùng một thửa đất thuộc khu dân cư ở nông thôn, phù hợp với quy hoạch xây dựng được xác định là đất ở không phải là đất nông nghiệp; đất ở, đất trong khuôn viên nhà ở thuộc khu dân cư đô thị, phù hợp với quy hoạch xây dựng được xác định là đất ở. Luật Đất đai năm 2003 bổ sung quy định cụ thể về xác định diện tích đất ở đối với các trường hợp thửa đất ở mà có vườn, ao (trường hợp đất ở mà có khuôn viên xung quanh nhà ở được hình thành trước ngày 18/12/1980 và từ ngày 18/12/1980 đến trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành).
- Đất khu công nghiệp cao, khu kinh tế (cơ chế giao lại đất): Luật Đất đai năm 2003 quy định Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định giao đất một lần cho Ban quản lý khu công nghệ cao, khu kinh tế, Ban quản lý được giao lại đất, cho thuê đất cho người đầu tư vào Khu công nghệ cao, khu kinh tế nhằm tạo điều kiện thuận lợi thu hút đầu tư.
Thứ tư: Đổi mới về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất: Về lựa chọn hình thức giao đất, thuê đất: Luật Đất đai 2003 quy định đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân chủ động trong sử dụng đất, huy động nguồn thu ngân sách từ quỹ đất và tạo thuận lợi cho phát triển thị trường bất động sản.
- Luật Đất đai năm 2003 bổ sung quyền tặng cho quyền sử dụng đất; mở rộng đối tượng được xây dựng, kinh doanh nhà ở (kể cả tổ chức, cá nhân nước ngoài).
Thứ năm,thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất:Luật Đất đai năm 2003 dành một chương quy định về các thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất theo cơ chế “một cửa”, thủ tục hồ sơ đơn giản, thời gian thực hiện các thủ tục không kéo dài nhằm đáp ứng yêu cầu về cải cách hành chính theo tinh thần chỉ đạo của Chính phủ.
Thứ sáu, về xử lý vi phạm: Để xác định rõ trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, đồng thời nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người dân các quyền về sử dụng đất, ngăn chặn và xử lý tình trạng cán bộ quản lý đất đai không thực hiện đúng chức trách, gây phiền hà, nhũng nhiễu cho người sử dụng đất khi thực hiện các thủ tục hành chính. Luật Đất đai năm 2003 đã quy định về trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp như sau:
- Chủ tịch UBND các cấp có trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời những vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất tại địa phương.
- Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm phát hiện và ngăn chặn kịp thời việc chuyển quyền sử dụng đất trái phép, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép; phát hiện và áp dụng các biện pháp ngăn chặn kịp thời việc xây dựng các công trình trên đất lấn chiếm, buộc người có hành vi vi phạm khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm.
- Đồng thời, Luật Đất đai năm 2003 còn quy định xử lý trách nhiệm của thủ trưởng, công chức, viên chức thuộc cơ quan quản lý đất đai và cán bộ địa chính cấp xã trong việc vi phạm trình tự thực hiện các thủ tục hành chính.
Như vậy, trong các vấn đề đổi mới của Luật Đất đai 2003 so với Luật Đất đai 1993 vấn đề đổi mới về nội dung quản lý nhà nước về đất đai là lớn nhất. Luật đất đai lần này đã sửa đổi, bổ sung các nội dung quản lý nhà nước về đất đai cho đầy đủ và hoàn thiện hơn.
Để khắc phục những tồn tại của Luật Đất đai 1993, đồng thời tạo hành lang pháp lý điều chỉnh các quan hệ về đất đai trong thời kỳ bắt đầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, tại kỳ họp thứ 4, Khoá XI, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Luật Đất đai vào ngày 26/11/2003- đó làLuật Đất đai năm 2003 và bao gồm 146 Điều được chia thành 07 chương như sau:
- Chương I (15 Điều): Những quy định chung;
- Chương II (50 Điều): Quyền của Nhà nước đối với đất đai và quản lý nhà nước về đất đai;
- Chương III (39 Điều): Chế độ sử dụng các loại đất;
- Chương IV (17 Điều): Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;
- Chương V ( 10 Điều): Thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất;
- Chương VI (13 Điều): Thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;
- Chương VII (02 Điều): Điều khoản thi hành.
Luật Đất đai 2003 đã chi tiết hoá, chuẩn lại và bổ sung một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai so với Luật Đất đai năm 1993. Tại Khoản 2, Điều 6 Luật này quy định 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai như sau:
1- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó;
2- Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính;
3- Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính,bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;
4- Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
5- Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, 'chuyển mục đích sử dụng đất;
6- Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
7- Thống kê, kiểm kê đất đai;
8- Quản lý tài chính về đất đai;
9- Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản;
10- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;
11- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai;
12- Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai.
Hoàng Đức Trình- Phòng 10
Thông tin tuyển dụng, đấu thầu, thanh lý
